De grenzen van de Europese Unie

Als het over de Europese Unie gaat, zijn er niet zoveel onderwerpen die mensen meer beroeren dan de kwestie van de grenzen. Hoever kan de Unie nog uitbreiden? Is er zoiets als een Europese identiteit? Zijn er eigenlijk grenzen aan de Unie?
Het debat flakkerde op naar aanleiding van de grote uitbreiding die in 2004 plaatsvond. Acht Centraal- en Oost-Europese landen, samen met Malta en Cyprus, werden toen lid van de Unie. In 2007 kwamen daar ook nog Roemenië en Bulgarije bij. Intussen werden er beloftes gedaan aan de Balkanlanden en zijn er concrete onderhandelingen met Kroatië en Turkije. Vooral dit laatste verhit de gemoederen al wel eens.

Van euforie naar wantrouwen

In het begin van de jaren negentig, toen het communisme net in elkaar gestuikt was, leefde er in West-Europa een groot enthousiasme over de uitbreiding naar het Oosten. De eerste Poolse vrachtwagens die op onze wegen reden, werden bijna op gejuich onthaald. Per slot van rekening had óns maatschappijmodel gewonnen. Wij zouden laten zien hoe goed het bij ons was en hoe genereus we tegelijk wel waren. Er werd gesproken over de historische eenmaking van het continent en iedereen leek het erover eens dat onze buren op een dag lid zouden worden van de Unie.

Maar toen de onderhandelingen werden opgestart, en de datum van uitbreiding dichterbij kwam, begon de sfeer te kantelen. Het Bokrijkachtige beeld van Oost-Europa maakte plaats voor wantrouwen. We begonnen te vrezen dat onze banen zouden afgepakt worden en onze sociale zekerheid ontwricht. Het was veel ‘vrezen' en ‘vermoeden', maar weinig ‘weten'. Eigenlijk kenden we de nieuwe lidstaten en hun bewoners niet. De namen van hun politieke leiders konden we meestal niet uitspreken.

Toen de sfeer onder de bevolking grimmiger werd, was er voor de Europese Unie evenwel geen weg meer terug. Er waren heel concrete beloftes gedaan en de datum was min of meer geprikt. Verder uitstel zou leiden tot frustratie en instabiliteit in de Oost-Europese regio. Bovendien zou precies de uitbreiding net een deel van de oplossing zijn voor de bekommernissen van nogal wat Europeanen. In een geglobaliseerde wereld is het moeilijk om de grenzen gesloten te houden. Poolse vrachtwagen denderen over onze wegen, en dat deden ze zelfs al voordat Polen lid was van de Unie. Door het Europese lidmaatschap zouden de Poolse vrachtwagenchauffeurs zich voortaan ook moeten houden aan de strenge regels over rij- en rusttijden die in de Unie van kracht zijn. De nieuwe lidstaten zouden onze strenge milieuregels moeten respecteren, net als de Europese normen inzake consumentenbescherming en voedselveiligheid. Vanuit die optiek was het interessant om hen snel toe te laten: ze zouden misschien goedkoper blijven produceren, maar een deel van hun concurrentievoordeel zou alleszins verdwijnen, omdat ze zich zouden moeten houden aan een aantal, vaak strenge, Europese normen. Maar dat verhaal bleek te ingewikkeld om uit te leggen aan de Europese publieke opinie. Politici vonden het ook geen prioriteit. Het wantrouwen tegen verdere uitbreiding was geboren en het zou bijzonder hardnekkig worden.

Uitbreiding van de Europese Unie: de criteria

Het EU-verdrag zegt bitter weinig over de grenzen van de Unie. Het komt erop neer dat alle Europese landen die respect tonen voor enkele fundamentele beginselen kunnen vragen om lid te worden van de club. In 1993, toen de Unie geconfronteerd werd met de toetredingsverzoeken uit Centraal- en Oost-Europa werd op een Top in Kopenhagen beslist om de criteria wat verder te verfijnen.

In de zogenaamde Kopenhagencriteria legden de Europese leiders drie principes vast. Een land dat wil toetreden tot de Unie moet in de eerste plaats een stabiele democratie zijn, met respect voor de mensenrechten en gewaarborgde rechten voor minderheden. Er moeten regelmatig verkiezingen worden georganiseerd, man en vrouw moeten gelijke rechten hebben, kerk en staat moeten gescheiden zijn, de persvrijheid moet gegarandeerd zijn. Kortom, een democratie zoals wij die kennen.
In de tweede plaats moet een kandidaat-lidstaat beschikken over een goed werkende markteconomie, omdat het anders onmogelijk is om deel uit te maken van de Europese interne markt.

Ten slotte moet een kandidaat-lid bereid zijn om alle bestaande Europese wetten, het zogenaamde acquis communautaire, om te zetten in de eigen rechtsorde. Dit acquis telt intussen haast honderdduizend pagina's en heeft betrekking op bijna alle denkbare beleidsdomeinen. Als er gesproken wordt over lidmaatschapsonderhandelingen, dan gaat het over deze aanpassing van de nationale wetgeving aan de Europese normen.

De Kopenhagencriteria vormen het uitgangspunt in een uitbreidingsproces. Het zijn redelijke criteria, waarop de Unie ook geen toegevingen kan doen. Desnoods kan voor specifieke onderdelen van het acquis communautaire een overgangsperiode worden afgesproken, maar daar houdt het op. Het wordt moeilijk om in het Europees buitenlands beleid de nadruk te leggen op het belang van mensenrechten, als er lidstaten zouden zijn die daar een loopje mee nemen.

Maar kan een land, als het voldoet aan deze criteria, automatisch lid worden van de club? Of zijn er toch nog grenzen? Wat als Wit-Rusland op een dag aan de criteria voldoet en lid wil worden van de Unie? Of Nepal? Of Libanon? Of China? De Unie heeft wel degelijk grenzen, en kan niet eindeloos uitbreiden. Zo luidt alvast het oordeel van de meerderheid.

Natuurlijke grenzen?

Een eerste criterium voor toetreding gaat over de zogenaamde natuurlijke grenzen van de Unie. Doorheen de geschiedenis zijn grenzen echter permanent in beweging. Slechts in de rand rond Brussel zijn er sommigen die nog geloven dat grenzen gebetonneerd kunnen worden. In de realiteit verschuiven ze geregeld, door annexaties, oorlogen, diplomatieke afspraken, enzovoort. Voor eeuwig de Europese grenzen vastleggen, zal dan ook niet lukken. In het Europese Verdrag is er ook geen sprake van vaste grenzen en ook de Europese instellingen hebben die boot altijd afgehouden. Enkel in 1987 werd een tipje van de sluier opgelicht: toen Marokko zich kandidaat stelde voor het lidmaatschap, kreeg het als antwoord dat het geen Europees land was, en niet kon toetreden.

Wat we ‘Europa' noemen, is een conventie en niet veel meer dan dat. Al sinds jaar en dag neemt Israël deel aan het eurosongfestival. Eurosong for kids werd in 2007 gewonnen door Wit-Rusland. In de voorronde van het Europees voetbalkampioenschap speelden de Rode Duivels in 2006 en 2007 in de groep met Kazachstan, Armenië en Azerbeidzjan. Niemand leek zich daar vragen bij te stellen, behalve dan over de sportieve prestaties.

Als het over de Europese Unie gaat, wordt plots wel geschermd met het argument dat Europa zou stoppen aan de Bosporus of aan de Oeral, of ergens anders. Europa stopt alleen aan de Bosporus als wij dat willen. En als wij het anders willen, dan stopt Europa ergens anders. Zo eenvoudig is het. Dit is geen pleidooi om alle landen toe te laten tot de Europese Unie. Het toont wel aan dat het argument van de natuurlijke grenzen niet echt bruikbaar is om de Europese Unie af te bakenen. Het definiëren van grenzen is mensenwerk.

De Europese cultuur

Er wordt wel eens gezegd dat er een typisch Europese cultuur bestaat, die als criterium kan gelden voor het vastleggen van de grenzen van de Unie. Het is echter niet zo gemakkelijk om die fameuze Europese cultuur te omschrijven. Toch worden naar aanleiding van de Turkije-discussie nogal wat pogingen ondernomen om die Europese eigenheid af te bakenen. Er wordt gezocht naar een Europese essentie, die de Turken vreemd zou zijn.

Het eerste argument is onze grootse geschiedenis. Europa, dat is de erfenis van de Grieken en de Romeinen. Het is in dat verband trouwens spijtig dat de piramiden aan de verkeerde kant van de Middellandse Zee liggen. Het doet een beetje pijn om die geometrische wonderen op conto van het Midden-Oosten of, zwijg stil, Afrika te moeten schrijven. Gelukkig hebben we andere fraaie zaken om trots op te zijn. Er zijn hier grootse kathedralen gebouwd en prachtige schilderijen gemaakt. Europa zou ook de bakermat zijn van het humanisme en het christendom, de Renaissance en de Verlichting. Wie de geschiedenis zo wil lezen, ziet een vloeiende lijn van grootse daden en heuglijke gebeurtenissen.

Dus mogen we tegen Amerikanen en Chinezen best wel opscheppen over onze voorvaderen, die filosoof of staatsman waren, schilder of schrijver. Maar het is een selectieve lezing. Bij die fantastische Romeinen hoorde ook Nero en de kruistochten waren niet bepaald ingegeven door christelijke vredelievendheid. Bij momenten werden er al eens boeken verbrand en ook heksen. Misschien zelfs iets te veel om het nog als een spijtige aberratie te beschouwen. Europa, is dat trouwens ook niet de bakermat van het kolonialisme? De holocaust?

Als er pogingen worden ondernomen om de Europese identiteit te omschrijven, worden ook de grote figuren uit de geschiedenis wel eens van stal gehaald. Dan zijn we een volk dat doordrongen is van de erfenis van deze buitengewone persoonlijkheden. De échte Europeaan is dan iemand die op Arte naar documentaires kijkt over de bouw van de Acropolis, die met zijn opera-abonnement alles van Verdi meepikt, en 's avonds voor het slapengaan nog wat bladert in het verzameld werk van Plato.

Maar wat dan te denken van die andere Europeaan, die zich van het Rad van Fortuin nog wel meent te herinneren dat Shakespeare de uitvinder is van to be or not be, maar die geen enkele cd van Mozart in huis heeft. Die op zondagavond naar de voorronde van het Eurovisiesongfestival kijkt, en hoopt dat een treurig liedje in slecht Engels het haalt. Die tot overmaat van ramp al eens een Big Mac durft te eten of een Hollywoodfilm bekijkt. Da Vinci, dat heeft iets met een ingewikkelde code te maken. En Dostojevski, is dat de nieuwe spits bij Dynamo Kiev?

Hebben we hier te maken met een slechte Europeaan? Of is er iets fout gelopen in zijn opvoeding? Elitaire definities van Europese eigenheid hebben weinig raakpunten met de realiteit. Laten we dus maar opletten met onze identiteit te baseren op grootse voorvaderen (opvallend weinig vrouwen, overigens), wiens geschriften en gedachten ons doordrenkt zouden hebben, en die ons bestaan een unieke richting hebben gegeven. Waardoor de Turken niet in Europa zouden passen,vermits zij verstoken zijn gebleven van de invloed van al deze ronkende namen.

Een christelijke club?

Er wordt ook wel eens gezegd dat Europa toch vooral gegrondvest is op de erfenis van het christendom en het humanisme. Dat impliceert dat een land als Turkije geen lid kan worden. Ook dit is een weinig overtuigend criterium om de grenzen van de Unie af te bakenen. Om te beginnen wonen er in de Europese Unie op dit moment al meer moslims dan Belgen. Vanuit die optiek is het argument al achterhaald.
Maar er is een meer fundamenteel bezwaar. Zoals ik al zei bij de bespreking van de criteria van Kopenhagen, is de Europese Unie gebaseerd op een aantal fundamentele waarden, die te maken hebben met de democratie. Eén van die basisprincipes is de scheiding tussen kerk en staat. Vanuit die optiek wordt het moeilijk om het religieuze argument nog in te roepen om de grens af te bakenen. Of mensen in hun vrije tijd geloven in God, in Allah of in trollen en kabouters mag er niet toe doen in de Unie.

Het Europa-gevoel

Cultuur en identiteit zijn moeilijk objectief te omschrijven en hard te definiëren. Daarom wordt wel eens gezegd dat identiteit vooral een gevoel is, en dat klopt waarschijnlijk ook. Een soort nationale trots bestaat wel degelijk en als u eerlijk bent, geeft u toe dat u het ook wel eens voelt. België en Vlaanderen zijn historisch gezien nogal toevallige constructies, maar dat neemt niet weg dat we het plezierig vinden als iemand van ons kampioen wordt, zelfs al hebben we persoonlijk weinig met de betrokkene gemeen en is hij zonder ondertiteling wat moeilijk te verstaan voor mensen uit andere provincies. Het valt niet rationeel te verklaren, maar we hebben er allemaal wel last van en moeten er ons niet voor schamen.

Maar voelen we ons ook Europeaan? Is er een Europees wij-gevoel, dat 500 miljoen burgers omvat? Medewerkers van de Commissie, die er beroepshalve mee bezig zijn om dit soort zaken te meten, zijn nog nooit euforisch geworden over de resultaten van hun enquêtes. Mensen voelen zich verbonden met hun land of regio, met hun buurt, hun familie, desnoods met hun hond of parkiet, maar Europa komt in alle lijstjes betrekkelijk achteraan. Misschien komt hij er ooit wel, die emotionele band met Europa. Maar we zijn nog lang zo ver niet en er is de laatste tijd in de Unie weinig gebeurd wat de liefde kan doen groeien.

Eenheid in verscheidenheid

De Europese identiteit omschrijven op cultureel-historische gronden en daar dan een Europese essentie uit afleiden om de grens te definiëren, is eigenlijk onzin. Een zoektocht naar culturele, etnische of religieuze fundamenten van de Europese eigenheid, gaat overigens voorbij aan de strijd tussen uiteenlopende belangen en aan de conflicten en tegenstellingen die er hier constant geweest zijn. Net als op de meeste andere plekken ter wereld, trouwens. Europa is een mozaïek van culturen en subculturen en laat zich niet vangen in één essentie.

Toen de Europese Grondwet werd opgesteld, meende men de oplossing te vinden. Europa is ‘eenheid in verscheidenheid', en deze zin werd meteen tot motto verheven. Al viel het met die ‘eenheid' de voorbije jaren wel wat tegen. Maar goed, het klinkt niet slecht en de zoektocht naar een essentie kan worden opgeschort. Impliciet wordt gezegd dat die verscheidenheid de eigenheid van Europa uitmaakt. Maar is Amerika ook niet eenheid in verscheidenheid'? Of China? Dezelfde spreuk staat al in het wapenschild van Indonesië. Zo typisch Europees is dat dus nu ook weer niet.

Waar de grenzen dan wel liggen

Als we de grenzen van de Unie willen vastleggen, dan moeten we terugkeren naar de essentie van het Europese project. De Europese Unie is namelijk vooral een politieke club en we moeten de discussie over de grenzen niet vertroebelen met weinig relevante overwegingen. Daardoor riskeren de zaken die wél van belang zijn in de schaduw te belanden.

De Europese integratie is een samenwerking tussen een aantal landen die actuele problemen gezamenlijk proberen aan te pakken. In een geglobaliseerde wereld is economische samenwerking en de vorming van een grote markt onontbeerlijk om te overleven. Er wordt ook samengewerkt in Europees verband omdat dit efficiënter is dan wanneer elke lidstaat afzonderlijk een milieubeleid of een beleid inzake consumentenbescherming zou uitwerken. Dat is de essentie van de Europese Unie: het is beter voor de economie, voor het milieu, voor de consumenten, enzovoort, om gezamenlijke beslissingen te nemen, die betrekking hebben op het hele grondgebied.
In die gezamenlijke, politieke beslissingen zit overigens ook de identiteit van de Europese Unie. Als we Europa's grootste vergelijkingspunt nemen, namelijk Amerika (ook het continent waarop we het meest lijken), dan valt toch wel een en ander op. De VS doen niet mee met Kyoto, terwijl alle lidstaten van de Europese Unie het protocol ratificeerden. In de VS bestaat de doodstraf nog, terwijl wij daar in ons Handvest van Grondrechten afstand van nemen. Er is hier meer sociale bescherming dan aan de andere zijde van de Atlantische Oceaan en Europa voelt meer voor diplomatie dan voor gewapende conflicten. Er zijn dus wel degelijk verschillen met andere plekken op de wereld, maar die hebben te maken met politieke keuzes. Als er dus al een Europese identiteit bestaat, dan is die gebaseerd op de beleidskeuzes die hier wél en elders niet gemaakt worden. De lijm die Europa bindt, is een politiek project, geen culturele essentie.

De vraag stelt zich of de Unie zo groot kan worden, dat er geen beleidskeuzes meer gemaakt kunnen worden. Kan de Europese Unie, zoals zoveel rijken in het verleden, ten onder gaan aan het eigen succes? Kan de Unie zo groot worden, dat er een imperial overstretch optreedt, waardoor het niet meer mogelijk is om een krachtig beleid te voeren en keuzes te maken?

Soms leeft het gevoel dat de Unie haar grenzen op dit vlak nu al bereikt of zelfs overschreden heeft, met zevenentwintig lidstaten. Gedeeltelijk klopt dat ook: er zijn beleidsdomeinen die enerzijds schreeuwen om een gezamenlijke aanpak, maar waar de Unie anderzijds moeilijk vooruit komt, ten gevolge van onenigheid tussen de lidstaten. Dat hoeft niet per definitie zo te zijn; het heeft te maken met besluitvormingsregels. De vergelijking gaat niet helemaal op, maar de Verenigde Staten van Amerika tellen vijftig staten, en zijn wel nog vlot bestuurbaar. China heeft meer dan een miljard inwoners en voert ook een krachtig beleid. De Europese Unie, met zevenentwintig lidstaten en een half miljard inwoners, slaagt er in sommige domeinen nauwelijks in om vooruitgang te boeken. Het aanpassen van de spelregels binnen de Unie kan dat probleem oplossen. Maar dat is een verantwoordelijkheid van de huidige lidstaten, niet van kandidaat-landen. Het versterken van de instellingen en het uitwerken van vlottere beslissingsmechanismen, zal op de Europese agenda moeten blijven staan. Precies om te vermijden dat een groot Europa ook een verwaterd Europa wordt.

auteur: Hendrik Vos (°1972) is hoogleraar Europese politiek aan de Universiteit Gent.